Строительный форум

С момента введения в действие «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» (далее — Технический регламент) прошел уже почти год. За это время по результатам правоприменительной практики закона было выявлено немало проблем, возникающих при реализации тех или иных его положений. Не вдаваясь в подробности, обозначим основные, на наш взгляд, проблемы, имеющие место сегодня в нормативно-правовом регулировании в области пожарной безопасности.
Во-первых, нелишним будет напомнить о многочисленных лозунгах, произносимых с высоких трибун, относительно существенного снижения требований пожарной безопасности, которое должно было произойти с введением в действие технического регламента. К сожалению, надо признать, что в лучшую сторону ситуация не изменилась. Напротив, количество требований только увеличилось. Продолжают действовать в части, не противоречащей техническому регламенту, строительные нормы и правила (СНиП), государственные стандарты (ГОСТ), нормы пожарной безопасности (НПБ) и так далее. Кроме этого, при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов теперь необходимо руководствоваться техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, а также сводами правил и национальными стандартами. Но и это еще не все. Так, согласно Федеральному закону «О техническом регулировании» (ст. 5. 1), особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются «Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений».
Такая ситуация с многочисленными нормами пожарной безопасности, разрабатываемыми разными ведомствами и принимаемыми на разных уровнях государственной власти, не способствует формированию единой позиции у проектных, строительных и экспертных сообществ в вопросах толкования и применения тех или иных положений нормативных документов. При этом необходимо отметить, что отсутствие четкости и ясности затрудняет работу не только проектировщиков и заказчиков, но и представителей экспертных и надзорных органов. Ранее автор уже приводил примеры («Строительная газета» от 2 апреля 2010 года № 13), в которых в полной мере проявляется отсутствие на сегодняшний день ясности и у правоприменителей пожарных норм. К примеру, представители органов исполнительной власти, формулируя замечание по удаленности подразделений пожарной охраны от проверяемого объекта, ссылаются на требования разных норм. Одни — на ст. 76 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» (10 мин — для города, 20 мин
— для сельской местности); другие
— на требования СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (радиус обслуживания
— 3 км); третьи — на СНиП II-89-80* «Генеральные планы промышленных предприятий» (радиус обслуживания — 2 и 4 км в зависимости от категории производства по взры-вопожарной и пожарной опасности); четвертые — на ст. 97 Технического регламента и свод правил СП 11.13130.2009 «Места дислокации подразделений пожарной охраны. Порядок и методика определения» (максимально допустимая удаленность пожарного депо зависит от «цели выезда дежурного караула на пожар и выбранной схемы его развития»). Таким образом, на замечание по удаленности пожарного депо необходимо отвечать четыре раза и, что самое удивительное, — каждый раз по-разному. Этот один из многих пример служит наглядной иллюстрацией того, каково современное состояние нормативной базы в области пожарной безопасности и каково ее понимание специалистами.
Второй проблемой, по мнению многих, является неоправданное наличие в техническом регламенте многочисленных точных технических требований, которые в значительной степени усложняют процесс проектирования и строительства зданий и сооружений. Представляется целесообразным исключить из закона эти требования. Прежде уже говорилось («Строительная газета» от 11 декабря 2009 года № 50), что технический регламент
— это, образно говоря, конституция по вопросам пожарной безопасности. Удел конституции — основные принципы. Поэтому конкретику, содержащуюся сегодня в законе, было бы правильнее перенести в своды правил и другие нормативные документы по пожарной безопасности.
Сегодня встречаются ситуации, когда выполнение отдельных положений технического регламента сопряжено с огромными, иногда непреодолимыми трудностями. Причем эти трудности зачастую несопоставимы с тем весьма условным значением, которое оказывают данные трудновыполнимые мероприятия на пожарную безопасность объекта.
В качестве примера можно привести реально проектируемый спортивный стадион с площадью покрытия кровли около 70 тысяч кв. метров. В соответствии с требованиями ст. 90 технического регламента необходимо предусмотреть не менее 70 выходов на кровлю данного сооружения. Нетрудно себе представить, насколько эстетично будет выглядеть данный объект. Его оригинальности и шарма вполне, возможно, хватит для того, чтобы положить начало новому архитектурному стилю, творцов которого будут символически называть «пож-хитекторы».
Или другой не менее яркий пример, когда экспертные и надзорные органы требуют в производственных зданиях (в которых находятся негорючие вещества и материалы в холодном состоянии — категория «Д») предусматривать устройство системы противодымной защиты, мотивируя это тем, что внутри зданий могут проходить пути следования личного состава подразделений пожарной охраны. О том, куда действительно может ступить нога пожарного, уже говорилось на страницах других изданий.
В-третьих, что необходимо изменить в нормах пожарной безопасности — это упростить методы оценки соответствия принимаемых проектных решений, правильность которых во многих случаях должна обосновываться расчетами эвакуации и критической продолжительности пожара. Безусловно, речь не идет о тотальном упрощении методик, но, вероятно, было бы правильнее ввести дифференцированный подход по принципу: «простым» объектам — «простые» методики, «сложным» — «сложные». К «сложным» объектам, по всей видимости, следует отнести объекты с массовым пребыванием людей, а также объекты, классифицирующиеся по Градостроительному кодексу как особо опасные, технически сложные и уникальные. Остальные объекты, которых большинство, являются условно «простыми», и для них не следует требовать применения сверхсложных методик, обосновывающих правильность принимаемых решений. Жизнь подтверждает, что разработанные методики действительно являются очень сложными. Выполнение необходимых обоснований с помощью имеющихся методик бывает не под силу даже ведущим государственным организациям в области обеспечения пожарной безопасности, входящим в систему МЧС России.
Так, к примеру, совсем недавно по одному уникальному объекту в организацию, осуществляющую надзорные функции, было представлено обоснование безопасной эвакуации людей. Обоснование было выполнено как раз одной из основополагающих в стране организаций в области обеспечения пожарной безопасности, относящейся к МЧС России. К представленному в обосновании результату эксперты отнеслись настороженно, испытывая, согласитесь, вполне оправданные сомнения в том, что несколько тысяч человек действительно способны эвакуироваться из здания за 70 секунд. Не нужно быть большим профессионалом в пожарном деле и обладать богатым жизненным опытом, чтобы понимать, насколько результат далек от истины. Между тем исполнители расчета отказались давать какие-либо комментарии относительно природы происхождения полученного значения. Заказчик, сознавая правоту сомневающихся экспертов, вынужден был обратиться в другую, не менее авторитетную государственную организацию МЧС России. В результате после продолжительных усилий данной организации удалось выполнить требуемое обоснование безопасной эвакуации людей в соответствии с нормативными документами. Однако полученное значение времени эвакуации людей на порядок (!!!) отличалось от результата первой организации. Таким образом, на одном и том же объекте, на котором расчеты фактического и необходимого времени эвакуации людей выполнялись двумя «титанами» пожарной науки, полученные значения на порядок отличались один от другого. Если уж у наиболее значимых государственных организаций, работающих в сфере обеспечения пожарной безопасности, существуют объективные сложности с выполнением обоснований безопасной эвакуации людей и расчетами пожарного риска, то что же спрашивать с других проектных институтов, не специализирующихся на вопросах пожарной безопасности?!
Четвертая проблема связана с необходимостью разработки и согласования специальных технических условий (далее — СТУ).
Проблема, как известно, далеко не новая и всегда вызывающая живой интерес при ее обсуждении. Ранее в соответствии с требованиями СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений» технические условия должны были разрабатываться для объектов, на которые отсутствовали противопожарные нормы, а также в случаях отступлений от требований пожарной безопасности, установленных нормативными документами. При этом если в прежние, «доперестроечные» времена технические условия, отражающие специфику противопожарной защиты, разрабатывались в единичных случаях на по-настоящему уникальные и экспериментальные объекты народного хозяйства, то в настоящее время технология разработки и согласования СТУ поставлена «на поток». Десятки раз согласовываются одни и те же отступления со стандартным набором компенсирующих мероприятий на аналогичные группы объектов.
С введением в действие технического регламента технология отступлений от требований пожарной безопасности была упразднена. С 1 мая 2009 года СТУ должны разрабатываться только на объекты, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности. Однако такая постановка вопроса привела к тому, что органы, осуществляющие надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на тех или иных стадиях жизни объекта (проектирование, строительство, эксплуатация), трактуют любое отступление от действующих норм как отсутствие норм проектирования. В качестве примеров можно привести множество абсурдных ситуаций. Так, отсутствием норм проектирования и, как следствие, основанием для разработки специальных технических условий сегодня являются и отсутствие значений в таблицах, устанавливающих расходы воды на внутреннее или наружное пожаротушение для различных объектов, и использование установок пожаротушения тонкораспыленной водой, и многое, многое другое.
С 1 июля 2010 года в действие вступит Технический регламент о безопасности зданий и сооружений. За месяц до вступления его в силу, то есть до конца весны, Правительство РФ должно будет утвердить перечень обязательных для исполнения национальных стандартов и сводов правил. Примечательно, что Технический регламент о безопасности зданий и сооружений вновь вводит феномен СТУ при отступлениях от требований сводов правил и национальных стандартов, попавших в этот самый обязательный для исполнения перечень. Получается, что их обязательность будет весьма и весьма условной. Существующее же многообразие (технические регламенты, своды правил, национальные стандарты, СНиПы, ГОСТы, НПБ, ведомственные нормы и прочее), противоречивость, неопределенность и труд-новыполнимость норм пожарной безопасности зачастую приводят к необходимости отступления от того или иного требования пожарной безопасности и, как следствие, к разработке и согласованию СТУ. Наверное, излишне говорить о тех временных и финансовых затратах, которые несут заказчики специальных технических условий.
Сегодня в условиях рыночной экономики, когда повсеместно наблюдается погоня за прибылью, нормы пожарной безопасности также пытаются сделать средством обогащения. Обложив собственников многочисленными противопожарными нормами (как охотники обкладывают флажками волков), МЧС тем не менее весьма охотно разрешает отступать от их требований через технологию СТУ. Что за этим стоит, остается только догадываться.
За то время, что активно существует Институт согласования специальных технических условий (более 10 лет), было разработано и согласовано огромное количество СТУ на самые разные объекты и самые разные отступления от требований пожарной безопасности. Так для чего же мы снова и снова разрабатываем и согласовываем специальные технические условия со стандартным набором компенсирующих мероприятий, если все это многократно было согласовано ранее?! Возникает извечный вопрос «что делать?».
Представляется целесообразным разработать и включить в обязательный для исполнения перечень сводов правил и национальных стандартов, который вскоре будет утвержден Правительством РФ (ст. 6 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений), еще один нормативный документ. Назвать его можно будет, к примеру, свод правил «Специальные технические условия. Типовые отступления и компенсирующие мероприятия». В данный свод правил потребуется включить согласованные ранее отступления с набором компенсирующих эти отступления мероприятий для различных групп объектов. Каких-либо объективных сложностей, связанных с подготовкой свода правил «Специальные технические условия. Типовые отступления и компенсирующие мероприятия», не должно возникнуть, так как в МЧС все материалы, необходимые для разработки данного норматива, имеются. Такое решение существенным образом позволит снизить административные барьеры при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, ибо данный свод правил (обязательный для исполнения) практически сведет на нет необходимость разработки и согласования специальных технических условий. В свою очередь это приведет к сокращению финансовых и временных затрат на проектирование и строительство объектов, что будет являться важным звеном в формировании благоприятного инвестиционного климата и развитии народного хозяйства России.
В заключение следует отметить, что перечисленные выше проблемы с противопожарным нормированием вовсе не являются исчерпывающими. Этот список можно продолжить и другими не менее важными и животрепещущими. Такое положение дел не прибавляет оптимизма. Назрела явная необходимость коренных преобразований системы нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности. Однако возникает вопрос: каким образом выполнить эти преобразования, чтобы одна из важнейших систем безопасности, каковой является пожарная безопасность (самый высокий риск гибели в зданиях и сооружениях — риск гибели при пожарах!), очистилась от излишних требований, не потеряв или даже усилив при этом свое главное качество — безопасность?
Если обратить внимание на зарубежную практику, то примечательной является ситуация, когда законодатели одной из развитых стран принимают законы, которые будут действовать уже после окончания их парламентской деятельности. То есть плодами своего законотворчества разработчики законов воспользоваться не могут. И это, наверное, правильно. Может быть, и разработкой нормативных правовых актов и нормативных документов в области обеспечения пожарной безопасности должны заниматься не те, кто их впоследствии активно применяет, а, допустим, уполномоченные на это межведомственные организации (будь-то комиссии, комитеты или что еще — не суть важно). Такое положение дел, когда нормы будут разрабатываться не под себя, однозначно приведет к снижению коррупционной составляющей, имеющей место в пожарных нормах сегодня.
Как законодательная власть функционирует (в идеале) независимо от исполнительной, так и министерство, исполняющее ту или иную функцию, не должно являться единоличным законодателем правил, по которым эту функцию следует всем исполнять. Пока же МЧС будет иметь полномочия по подготовке норм пожарной безопасности для того, чтобы впоследствии их применять, остальным людям
—  заказчикам, проектировщикам, строителям — не стоит надеяться на улучшение ситуации с противопожарным нормированием.
Проблемы, поднятые в статье, сложны и неоднозначны. Но то, что проблемы есть и их следует решать, — факт. При этом общеизвестно, что любое взвешенное решение предполагает дискуссию. Без обсуждения не найти правильный путь, ибо в спорах рождается истина. «Дорогу осилит идущий»
— гласит вечная мудрость. Осилим и мы дорогу к прозрачным и понятным нормам пожарной безопасности, начало которой, автор искренне надеется, может положить дискуссия по обозначенной в статье проблеме.


Александр КРАСАВИН,
магистрант Российской
академии государственной
службы при Президенте
Российской Федерации,
кандидат технических наук.
© Строительная газета #19 (10082) 14 мая 2010 г.