Строительный форум

Инвестиционный процесс в строительной отрасли России образно можно сравнить со стайерской дистанцией с барьерами, в которой постоянно меняются не только количество и высота барьеров, но и длина самой дистанции.

С 2010 года участники этого процесса, в первую очередь государственные заказчики и заказчики-застройщики, претендующие на средства федерального бюджета, а также генпро-ектировщики проектов капитального строительства, на практике столкнутся с новым «барьером» и увеличением дистанции на 90 дней. Речь идет о так называемой экономической экспертизе проекта, которая должна осуществляться в форме проверки экономической целесообразности проектов. Эта проверка Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 года № 590 возложена на Минэкономразвития России. В рамках Постановления № 590, в которое впоследствии дважды вносились изменения постановлениями от 29 декабря 2008 года № 1062 и от 18 мая 2009 года № 427, утверждены Правила проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, и определена сфера их применения.
Минэкономразвития провело успешную подготовку по реализации решений Постановления № 590, разработав и утвердив необходимые формы, правила, методику, регламенты и критерии для практического осуществления этой работы (приказы Минэкономразвития России от 13 октября 2008 года № 326-328, от 24 февраля 2009 года № 58).
С чем предстоит теперь столкнуться заказчикам-застройщикам, получателям и распорядителям средств бюджета, а также генпроектировщикам и генподрядчикам, то есть всем тем, кто традиционно участвует в той или иной форме в процессе подготовки и доведения проектной документации до момента получения государственных средств из федеральной казны на капитальное строительство?
Немного предыстории.
«Поле», на котором приходится действовать претендентам на государственные деньги, известно его участникам своими неопределенностью, непостоянством и изменчивостью правил.
Речь идет прежде всего о системе комплексной экспертизы проектной документации — одной из важнейших стадий процесса, формирование которой началось в 2007 году после принятия постановлений правительства от 5 марта 2007 года № 145 и от 16 февраля 2008 года № 87.
Флагманским звеном этой системы является ФГУ «Главгосэкспертиза России», которое уполномочено Мин-регионом России на осуществление комплексной экспертизы проектной документации.
ФГУ «Главгосэкспертиза России» — это современный правопреемник прежнего Государственного управления вневедомственной экспертизы — организации классической, социально и патерналистски ориентированной, исповедующей диалоговый принцип работы с участниками инвестиционного процесса.
Обновленная организация стремительно «прибрала к рукам» функции специализированных экспертиз и, избавившись от экономической экспертизы, избрала путь формирования закрытой структуры, жестко огороженной от внешних контактов с заказчиками, неумолимо превращая структуру независимых экспертов в контрольно-запретительный орган. С высоты своего нового положения ФГУ «Главгосэкспертиза России» стало периодически рапортовать о своем вкладе в повышение эффективности использования государственных средств, о котором неустанно говорилось на всех этажах власти. Осуществлялось это единственным возможным путем: планомерным «срезанием» сметы капитальных затрат поступающих на экспертизу проектов. Однако капитальные затраты при всей своей значимости являются лишь одним из затратных элементов системы планирования эффективности проекта и не могут в целом характеризовать его экономическую эффективность и целесообразность. Срезая смету на этапе экспертизы, бюджет получает виртуальный эффект, поскольку лишь после освоения действительно требуемых для реализации проекта средств можно говорить о реальной эффективности.
Таким образом, само поле экономической экспертизы на протяжении почти трех лет оставалось невостребованным.
Не случайно руководство страны, интуитивно ощущая наличие проблемы, озаботилось общим положением с эффективностью освоения инвестиций, направляемых на капитальное строительство. Неудовлетворенность стала проявляться в жестко сформулированных задачах повышения эффективности. На встрече с руководством Счетной палаты 18 января этого года Президент РФ Дмитрий Медведев отметил: «Только на цели в инвестпрограммах государственных компаний запланировано 2,5 триллиона рублей, эта цифра поражает». Глава государства поручил проверить эффективность инвестиционных программ государственных компаний.
В этих условиях «временный вакуум» был заполнен введением «нового старого» игрока — Минэкономразвития России с добавлением нового процедурного звена, которое можно охарактеризовать как «экономическая экспертиза». Фактически оно пришло на смену экспертизе раздела эффективности инвестиций, которая исчезла с «поля битвы» вместе с разделом, исключенным из состава проектной документации новым Градостроительным кодексом и Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 года № 145.
Результатом проведения такой экспертизы будет являться заключение, положительный вариант которого и станет окончательным «проходным билетом» для принятия решения о предоставлении средств федерального бюджета в объекты капитального строительства вне зависимости от формы собственности. Проверке будут подвергаться как проекты строительства, так и проекты реконструкции, технического перевооружения, освобождаемые законодательством от прохождения комплексной экспертизы.
Фактически предусматривается два варианта приема документации на рассмотрение и выдачу заключения: для постпроектной стадии (после получения заключения государственной экспертизы по разработанному проекту) и для предпроектной стадии (до начала работ по проектированию). На постпроектной стадии потребуется подготовить и представить в Минэкономразвития полный комплект сдаваемых документов из 10 пунктов, на предпроектной — из 6 позиций.
Обозначим наиболее «болевые» точки с точки зрения подготовки требуемой документации.
1.  «Обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осу-ществления капитальных вложений». Один из наиболее противоречивых пунктов формирования комплекта документов, требуемого для проведения проверки. По своей структуре и содержанию напоминает «обоснование инвестиций». Особый акцент делается на наличие обоснования привлечения средств федерального бюджета, использования импортных машин, оборудования, строительных материалов. Требование обязательного расчета интегральных показателей эффективности отсутствует. Однако, как показал анализ, такой расчет все же сделать придется. И связано это с необходимостью предоставления другого документа:
2. «Копия положительного заключения об эффективности использования средств бюджета субъекта».
Документ готовится заказчиком в том случае, если для целей финансирования (софинансирования) планируется привлечение средств субъекта или местных бюджетов Российской Федерации. Требуемый для получения соответствующего заключения бизнес-план предполагает выполнение полноценных расчетов интегральных показателей эффективности проекта. В целях исключения дублирования он может быть выполнен в форме обоснования инвестиций, что, безусловно, потребует выполнения расчетов интегральных показателей. Наиболее удачным примером может служить детализированный и методически обоснованный порядок оценки инвестиционных проектов, разработанный в Воронежской области и утвержденный постановлением администрации области от 28 июня 2007 года № 582. В нем представлены процедуры, методика расчета, перечень показателей, методика оценки, дана форма экспертного заключения.
3.  «Положительное заключение о достоверности сметной стоимости инвестиционного проекта».
Традиционно такое заключение входило до января 2010 года в состав сводного положительного заключения государственной экспертизы. При наличии такого документа дополнительное инициирование экспертизы смет по проекту не требуется.
Однако, начиная с 2010 года, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 года № 427 ФГУ «Главгосэкспертиза России» заключает дифференцированные договора на экспертизу проектной и сметной документации и соответственно будет выдавать отдельное заключение по достоверности смет. Форма такого заключения утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 августа 2009 года № 354 и по сути повторяет содержание сметного раздела, который ранее присутствовал в сводном заключении ФГУ «Главгосэкспертиза России».
4. «Расчет интегральной оценки эффективности инвестиционного проекта».
Это новый, оригинальный документ, методически подготовленный и предложенный Минэкономразвития. Форма документа и его содержание приведены в Приложении 1 к Методике оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, которая утверждена приказом Минэкономразвития от 24 февраля 2009 года № 58.
Документ состоит из трех таблиц, которые должен будет сформировать заказчик.
По таблице 1 будет проводиться оценка соответствия инвестиционного проекта качественным критериям, по таблице 2 — количественным критериям. В таблице 3 должен производиться расчет интегральной оценки по результатам, полученным в первых двух таблицах.
Предусматривается обеспечение безусловного соответствия проекта качественным критериям. Это означает, что по качественным параметрам получение максимального количества баллов из возможных является исключительным условием. Только в этом случае документация, представленная на проверку в Минэкономразвития, подлежит дальнейшему рассмотрению.
Установлено критическое значение интегральной оценки, равное 70 процентам. Соответствие ему или превышение этого значения будет свидетельствовать об эффективности и целесообразности финансирования. Это будет являться основанием для выдачи положительного заключения по результатам проверки проекта.
В случае, если в ходе реализации инвестиционного проекта увеличилась сметная стоимость (или предельная сметная стоимость) или изменились основные показатели, то в отношении таких проектов проводится повторная проверка.
В случае получения отрицательного заключения заявитель вправе представить документы на повторную проверку при условии их доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в заключении.
Проверка осуществляется в обязательном порядке для всех проектов стоимостью свыше 8 млрд. рублей, а также для любых проектов вне зависимости от их сметной стоимости, по которым приняты решения Правительства Российской Федерации.
Поскольку в отношении инвестиционных проектов вне зависимости от их сметной стоимости проводится интегральная оценка, то заказчики проектов по объектам стоимостью до 8 млрд. рублей могут представлять результаты интегральной оценки и исходные данные к расчетам в Минэкономразвития в уведомительном порядке для информации. Минэкономразвития по таким объектам проверку не проводит и Заключения о проверке не выдает. Вместе с этим предполагается, что по таким объектам Минэкономразвития может выдавать информационные письма о получении от заявителей результатов интегральной оценки с констатацией ее соответствия нормативному значению эффективности проекта.
Плата за проведение проверки в Минэкономразвития в отличие от проведения государственной экспертизы не взимается, однако срок проведения проверки составляет 90 дней, что, безусловно, должно быть учтено заказчиками при планировании инвестиционных процедур.
Предусмотрено, что заявителем может выступать госзаказчик или главный распорядитель (получатель) бюджетных средств. Здесь, правда, не совсем ясно, может ли являться третье лицо заявителем по поручению заказчика. В Правилах напрямую такой запрет не установлен. Однако учитывая, что форма заключения предусматривает наименование заявителя, целесообразно привлечение третьих лиц только с целью подготовки, но не сдачи документации.
Наиболее существенным противоречием представляется двухвариант-ная система приема документации и выдачи заключения. С одной стороны, более предпочтительным является предпроектный вариант получения Заключения, при котором не требуется наличие ни проектной документации, ни ряда разрешительных документов. С другой стороны, величина сметной стоимости и показатели проекта могут претерпеть существенные изменения в процессе подготовки и реализации проекта как на этапе получения разрешения на строительство, так и по факту принятия объекта в эксплуатацию. В этом случае проводится повторная проверка, которая потребует повторного представления документации уже полного состава. Исходя из практики, вероятность сохранения сметных и других показателей проекта невероятно низка, что значительно увеличивает необходимость повторной сдачи документации на проверку. Вместе с этим подача документации на предпроектной стадии существенно экономит время, поскольку процесс проверки может проходить параллельно процессу разработки проектной документации и ее государственной экспертизы.
Не до конца проработаны дальнейшие процедуры в случае получения повторного заключения уже после принятия решения о предоставлении средств федерального бюджета и фактического освоения выделенных средств.
В любом случае практика выдачи Заключения по результатам проверки документации в Минэкономразвития и процедуры получения и освоения заказчиками средств федерального бюджета в ближайшее время покажут действенность нового «звена» инвестиционного процесса, появившегося в этом году.

Руслан АКИЕВ,
государственный эксперт,
кандидат экономических наук.
© Строительная газета #19 (10082) 14 мая 2010 г.