Строительный форум

Четыре года прошло после вступления в силу Федерального закона № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», коренным образом изменившего всю систему контроля за пожарной безопасностью объектов градостроительства в Российской Федерации. Стало ли от этого лучше нормативно-правовое регулирование в области обеспечения пожарной безопасности? Боюсь, что нет.

В этой статье мне бы хотелось поговорить о том, что эти изменения в законодательстве дали тем, кто тесно связан со строительством (в основном это относится к Москве), а также попытаться ответить на несколько «маленьких вопросов»: «Поставленные задачи по устранению излишних административных барьеров, по исключению так называемых неэффективных старых подходов к осуществлению контрольных функций на всех этапах строительства, а также по исключению из процесса строительства так называемой коррупционной составляющей в лице Пожарной охраны решены или нет?».
Перед участниками строительного процесса в дополнение ко всем имеющимся проблемам стоят еще три не менее важных вопроса: «Как пройти экспертизу?», «Как получить разрешение Стройнадзора?» и «Как избежать проблем с Пожарной охраной на вновь построенном (реконструированном) объекте?». Правда, эти вопросы возникали и раньше, а связаны они были с Пожарной охраной. Ведь она и согласовывала проекты, и контролировала ход строительства, и принимала вновь построенные и реконструированные объекты. Все это делала Пожарная охрана! «Никакого тебе контроля — сплошная коррупция да и только» — слова, которые мы слышали как до принятия ФЗ-232, так и после.
Теперь все стало «по-другому». Экспертиза занимается проектной документацией на стадии проекта, Стройнадзор следит за ходом строительства, а Государственный пожарный надзор (далее по тексту — ГПН) контролирует уже построенный объект на стадии эксплуатации.
Однако провести проверку объекта ГПН может только через год после приемки Стройнадзором объекта в эксплуатацию, а если на момент составления ежегодного плана проверок не определено юридическое лицо, владеющее зданием, — то и через два, а то и три года. Раньше нельзя — запрещает Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Очень часто по итогам проверок ГПН вынужден направлять материалы в судебные органы. И в этой связи у инвестора возникает закономерный вопрос: «Почему? Проект получил положительное заключение Экспертизы. Разрешение на ввод объекта выдал Стройнадзор. В чем причина?».
Причина простая. Перед каждой из организаций стоит своя задача: перед Экспертизой — дать Заключение по проекту, перед Стройнадзором — принять объект, но только никто из них фактически не имеет права проверить: одна — соответствие рабочей документации согласованному проекту, другой — соблюдение на объекте ранее выполненных противопожарных мероприятий на стадии эксплуатации, где до введения контроля органами ГПН могут произойти любые изменения, включая смену заказчика или проведение различного рода работ. Конечно, согласно Положению об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 фераля 2006 года № 54 (далее по тексту — Постановление № 54), предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации,
но это уже другая организация и другие люди (специалисты). Я не хочу сказать ничего плохого, но все, кто знаком со строительством, знают, что специфика работы у Экспертизы и Стройнадзора не совсем одинаковая.
Разве мог раньше ГПН, отвечающий за обеспечение пожарной безопасности в стране, уйти от ответственности, заявив, что ничего не знает ни про проект, ни про то, как строилось здание и как оно функционировало?! Нет и еще раз нет! Ведь никто и никогда с органов ГПН не снимал функций по предупреждению пожаров, предотвращению гибели людей, а также по расследованию причин, способствующих его возникновению, и по рассмотрению административных дел о нарушениях требований пожарной безопасности (ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).
Так кто выиграл от перераспределения функций контроля, возложив фактически одни и те же полномочия на три органа государственного контроля? Кому понадобилось впрягать лебедя, рака и щуку в один воз?
Следующий вопрос: «В чем заключается «новый подход» в осуществлении госпожнадзора на объектах градостроительства?»
К сожалению, приходится констатировать, что вся «новизна» свелась к тому, что полномочия по контролю над стройками, согласно ФЗ-232, просто были переданы от одной организации к другой, а нормативно-правовая база в этом вопросе так и осталась до настоящего времени не урегулирована.
Так, законом ФЗ-232 в статью 6 закона ФЗ-69 были внесены изменения, которыми установлено, что на объектах строительства и реконструкции, где предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный пожарный надзор осуществляется в рамках Комитета государственного строительного надзора.
Однако тем же ФЗ-232 не были внесены изменения в статьи 23.56 и 28.3 КоАП РФ в части наделения органов Стройнадзора правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.4 «Нарушение требований пожарной безопасности», а также в статью 23.34 КоАП РФ, определяющую круг должностных лиц, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях в области пожарной безопасности.
Осталось непонятным — как может осуществляться государственный пожарный надзор в рамках Стройнад-зора, если, согласно статье 6 ФЗ-69, он возложен на должностных лиц органов ГПН, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, и которые на основании части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ГрК) не имеют права осуществлять надзор за строительством?
Вполне логично предположить, что избежать нарушения закона можно лишь двумя способами: или все проверки объектов капитального строительства должны проводиться Стройнадзором совместно с представителями ГПН, или Стройнад-зору необходимо направлять дела о нарушениях правил пожарной безопасности в территориальные подразделения ГПН. Ни то, ни другое не делается!
Это «правильно» — надо уходить от «неэффективных старых подходов к осуществлению контрольных функций», и неважно, что проверками в Стройнадзоре занимаются всего 15-20 человек (ранее этой работой на стройках г. Москвы занимались более 300 сотрудников ГПН), а количество пожаров (по официальной статистике) в 2010 году возросло до 85 случаев с 78 в 2009 году (по итогам 2006 года их количество не превышало 57).
Нельзя не обращать внимания на эту проблему. Необходимо определиться — кто же должен обеспечивать пожарную безопасность на объектах градостроительства? Это касается и объектов, на которых согласно статье 54 ГрК, не осуществляется Государственный строительный надзор. Если это не произойдет, то мы будем наблюдать постоянный рост количества пожаров на новостройках!
Далее. Проблемы, связанные с рассмотрением и согласованием рабочей документации на строительство.
Проблема прежде всего в том, что ни один из нормативно-правовых актов не требует ее обязательного согласования в Экспертизе или в Стройнадзоре. Считается, что она должна соответствовать ранее утвержденному проекту (а как же иначе!). Но в жизни бывает всякое. Допустим, у инвестора закончились финансовые средства, и он был вынужден временно приостановить строительство, а после его возобновления закончить работы по «усеченному» варианту (так, например, не изменяя функционального назначения здания, предусмотреть на тех же площадях и в тех же конструкциях вместо автосалона помещения магазина для сдачи в аренду или просто исключить отдельные помещения, расширив уже имеющиеся площади, и так далее). Или у заказчика появились новые планы, связанные с перепланировкой. А могло случиться и так, что у строителей в ходе проведения строительно-монтажных работ возникли проблемы по реализации предусмотренных противопожарных мероприятий (например, для повышения фактических пределов огнестойкости основных несущих строительных конструкций вместо конструктивного типа огнезащиты может быть применена только огнезащитная обработка; в местах сообщения смежных помещений категорий В, Г и Д вместо предусмотренных проектом открытых тамбуров, оборудованных установками автоматического тушения, возможна только установка противопожарных дверей и так далее).
Для того, чтобы внести изменения в рабочую документацию, необходимо в первую очередь внести изменения в материалы стадии «проект». До 2007 года проблем не возникало. Достаточно было заказчику направить исправленные материалы в ГПН для проверки их соответствия противопожарным требованиям нормативных документов.
Сегодня же любые отступления от проекта необходимо в обязательном порядке или согласовать с Экспертизой (фактически необходимо получение повторного Заключения), или получить ее подтверждение, что они не противоречат ранее утвержденному проекту, и это при том, что в 90 процентах случаев изменения в рабочей документации не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов (см. приведенные примеры выше), и это не противоречит части 3 статьи 49 ГрК.
Возникает, по сути, тупиковая ситуация. Экспертиза, естественно, не будет давать никаких подтверждений, пока вся документация в полном объеме повторно не поступит ей на рассмотрение, а Стройнадзор не хочет брать на себя ответственность и подтверждать тот факт, что изменения не затрагивают характеристик надежности объекта. Ситуация в отдельных случаях усугубляется еще и тем, что многие проекты прошли согласование до принятия Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее по тексту — ТРПБ), а изменения в них были внесены уже после вступления данного закона в силу. В ходе проведения экспертизы, несмотря на то, что здание уже давно стоит (ТРПБ вступил в силу как раз в разгар кризиса), от проектировщиков требуют привести проект в соответствие с требованиями ТРПБ и нормативных документов по пожарной безопасности, что просто невозможно (как можно увеличить уже существующие разрывы или обеспечить ширину проездов до 6 метров?!).
Мне кажется, что это совсем не тупик. Ведь был же создан в 2009 году по распоряжению первого заместителя мэра Москвы В. И. Ресина Координационный совет по вопросам обеспечения требуемого уровня пожарной безопасности объектов на всех этапах строительства в городе Москве, для решения спорных вопросов, возникающих между ГПН и Стройнадзором по объектам, принятым в эксплуатацию. Кто мешал Стройнадзору создать такой же Совет для рассмотрения и принятия коллегиальных решений по выявляемым в ходе осуществления пожарного надзора в рамках государственного строительного надзора отдельных отступлений от проектных решений, ранее согласованных в установленном порядке и допущенных в ходе строительства, реконструкции объектов капитального строительства? Для этого были все предпосылки, даже подготовлено Положение о научно-техническом и консультационном совете по пожарной безопасности. Но почему-то дальше этого дело не пошло. А жаль!
Нормативно-правовое регулирование в области обеспечения пожарной безопасности.
К сожалению, приходится констатировать, что мы все больше и больше погружаемся в пучину неразрешимых проблем, связанных с полной неразберихой в вопросах обеспечения пожарной безопасности при проектировании и строительстве. Новые предложения (далее по тексту — Проект ТРПБ) по внесению изменений в ТРПБ (их можно найти в Интернете) — тому подтверждение.
Так, согласно ч. 1 статьи 6 Проекта ТРПБ: «Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности, или выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании». Получается, что при проектировании противопожарной защиты можно пользоваться как одним техрегла-ментом, так и другим?
Фактически провозглашается двойная система стандартов, так как требования по пожарной безопасности установлены и ТРПБ, и Федеральным законом от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее по тексту — ТРБ) (статьи 8 и 17), а к нормативным документам по пожарной безопасности в соответствии с ч. 3 статьи 4 Проекта ТРПБ относятся национальные стандарты и своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на обязательной основе обеспечивает соблюдение требований ТРБ, и стандарты и своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых подтверждает выполнение ТРПБ.
На первый взгляд эти документы не противоречат друг другу, но это на первый взгляд.
Например, в статье 80 ТРПБ указано, что возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны в любое помещение здания должна обеспечиваться конструктивными, объемно-планировочными и инженерно-техническими решениями (это и пожарные лифты, и лестничные клетки, и прочее), а статья 8 ТРБ требует обязательного доступа личного состава в любое помещение здания.
Статья 17 ТРБ обязывает разработчиков обосновывать (исследования, расчеты, моделирование сценариев и так далее) все мероприятия по обеспечению пожарной безопасности. По каким методикам? Кто их будет разрабатывать? Как они будут увязаны с уже утвержденными МЧС методиками? ТРПБ не требует проведения расчетов риска, если выполняются требования закона и нормативных документов по пожарной безопасности.
А взять требования пожарной безопасности, изложенные в СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция», который, как и другие СНиПы, примет статус свода правил. Так они просто противоречат требованиям нормативных документов по пожарной безопасности (например, п. 5.8 данного документа).

© Строительная газета №11 от 18.03.2011г. | Владимир ТИМОШИН, инженер пожарной безопасности.

Окончание следует.