Строительный форум

4 апреля 2011 года в Москве состоялась II научно-практическая конференция «Саморегулирование в строительном комплексе», предметом профессионального обсуждения которой стали вопросы нормативного закрепления системы саморегулирования в строительной отрасли и практики применения законодательства в этой сфере. Сергей ВОЛОЩУК, президент Некоммерческого партнерства «СТРОЙПРОЕКТЭКСПЕРТИЗА», доктор экономических наук, почетный строитель России предлагает свое видение проблем и размышления на эту тему, а также дает оценку перспектив развития саморегулирования в сфере экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Мониторинг реализации отраслевой модели СРО в строительной сфере, в которой действует порядка 67 процентов от общего числа созданных в стране СРО, имеет первостепенное значение, поскольку введение института саморегулирования рассматривается Правительством Российской Федерации в качестве перспективного направления совершенствования государственного регулирования экономики.
Точки зрения на результаты «тестирования» отраслевой модели саморегулирования самые различные. Так, в августовском номере 2010 года журнала «Инженерные изыскания» помещена подборка статей под рубрикой «Провал «саморегулирования» в строительной отрасли», отражающая широкую палитру мнений.
В декабре 2010 года Минэкономразвития России представило доклад «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности». Как явствует из доклада, недостатков в системе саморегулирования пока гораздо больше, чем положительных моментов. В результате мониторинга Минэкономразвития России установило «общность проблем, препятствующих эффективному функционированию института саморегулирования» вне зависимости от отраслевой принадлежности СРО. Главным недостатком отраслевых моделей саморегулирования, и в первую очередь в строительстве, признано нарушение основных принципов построения института саморегулирования, установленных в базовом законе «О саморегулируемых организациях».
Для исправления ситуации Минэкономразвития России предложило мероприятия законотворческого характера. Эти мероприятия направлены на более жесткое, императивное формулирование базовой модели СРО в законе о СРО, установление исчерпывающего перечня допустимых отклонений отраслевых моделей СРО от базовой, приведение существующих отраслевых моделей в соответствие с базовой, введение административной ответственности должностных лиц СРО и субъектов профессиональной деятельности. Состоятельность самой базовой модели СРО, ее универсальность и возможность настройки на специфику любой отрасли и любого вида деятельности Минэкономразвития России сомнению не подвергает.
Термин «саморегулируемая организация» употребляется в российском законодательстве уже более 15 лет. За этот период принято более десятка законодательных актов, регламентирующих деятельность СРО, созданы сотни организаций, обладающих этим специальным статусом. Тем не менее практика реализации института саморегулирования, впрочем, как и вектор его развития, весьма неоднозначны. Не определена целевая установка стратегии саморегулирования: «ограничение вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов» или «сокращение избыточного и/или недостаточно эффективного государственного регулирования», что в итоге порождает неоднозначность и противоречивость как самого законодательства о СРО, так и практики его применения. Зачастую саморегулирование становится отдельным направлением бизнеса для некоторых юристов и менеджеров, создающих СРО в качестве коммерческих проектов. Заметим, что функционирование саморегулируемых организаций за рубежом регулируется отраслевыми законами, общего закона об основах их деятельности не существует.
Спроектируем в качестве модельной следующую ситуацию. Участники рынка самостоятельно устанавливают «правила игры» и разрешают конфликты. С этой целью они добровольно создают специальные структуры — организации саморегулирования, которым и делегируют определенные полномочия и часть прав экономических агентов, в том числе право контроля соблюдения правил предпринимательской деятельности, право применения санкций за их нарушение и право разрешения споров (саморегулирование «снизу»). Если такие субъекты и механизмы уже имеются и функционируют, то саморегулирование состоялось посредством самоорганизации субъектов предпринимательской и иной деятельности. В этом случае структуры, необходимые для цивилизованного и ответственного рынка, возникают естественным образом, а не путем реализации некоторой нормативной модели, создания юридических лиц со специальным статусом. Это не утопия. По этому пути Россия, и не только она, уже проходила — создание гильдий купцов и цехов ремесленников. Началом образования Нью-Йоркской фондовой биржи стало подписание 24 брокерами соглашения об установлении фиксированного размера комиссионных. Нью-Йоркская фондовая биржа с самого начала своей деятельности не только устанавливала систему норм и правил торговли ценными бумагами, но и следила за их исполнением. Исторически институт саморегулирования зарождался как механизм добровольной самоорганизации субъектов профессиональной деятельности, будь то купеческой, брокерской или какой-то иной. Саморегулирование коммерческих организаций также возможно, но оно имеет производный характер, поскольку предпринимательская деятельность юридических лиц осуществляется опосредованно физическими лицами — субъектами профессиональной деятельности.
Применительно к регулированию экспертизы проектной документации необходимо отметить, что тенденция к добровольному объединению субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в целях саморегулирования пока еще слабо выражена, хотя попытки к такому объединению предпринимаются, в том числе Некоммерческим партнерством «Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий» (НП «СТРОЙПРОЕКТ-ЭКСПЕРТИЗА»). Проблема в том, что отсутствует естественный базис для перехода негосударственной экспертизы проектов на рельсы саморегулирования.
Даже при существующих, достаточно либеральных требованиях к кандидатам на аккредитацию на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий их число составляет порядка 270. Приблизительно четвертая часть из них является государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственной экспертизы, вступление которых в СРО невозможно, поскольку это противоречит идеи и принципам саморегулирования. Из оставшихся 200 аккредитованных организаций некоторые уже не удовлетворяют требованиям, предъявляемым при аккредитации. Весьма вероятно, что им будет отказано в аккредитации по результатам проверок, которые в плановом порядке проводятся Мин-регионом России. При установлении требования к минимальному числу участников СРО, например, 50 членов, может быть образовано не более двух, а может быть и одна СРО, поскольку далеко не все экспертные организации, ныне аккредитованные Минрегионом России, подготовлены к работе в условиях саморегулирования по финансовым соображениям. В таком составе негосударственная экспертиза проектной документации будет не в состоянии решать задачи, поставленные в базовом законе «О саморегулируемых организациях» и в первую очередь по стандартизации своей деятельности.
Для сравнения: в строительной отрасли меньше всего саморегулируемых организаций образовано в области инженерных изысканий, но и то их число достигает порядка 30 СРО, и объединяют они примерно 4600 изыскательских организаций.
Говоря о механизме ответственности СРО в строительстве, согласно упомянутому выше докладу Минэкономразвития России, «практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций не дает оснований говорить об эффективности применения указанного механизма». Полагаем, что в контексте имущественной ответственности субъектов предпринимательской деятельности необходимо сместить акцент с обеспечительных механизмов на реализационные.
В этом плане заслуживает внимания схема реализации имущественной ответственности в случае причинения вреда вследствие разрушения или повреждения объекта капитального строительства, предложенная в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Указанный законопроект в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ (законопроект № 417505-4). Наш комментарий по данному законопроекту опубликован в «Строительной газете» № 9 от 4 марта 2011 года.
Предложенная в законопроекте схема базируется на положениях Гражданского кодекса РФ об ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. Она принципиально отличается от нормативно закрепленной в статье 60 Гражданского кодекса РФ. Имущественная ответственность за вред, причиненный личности, возлагается на собственника или иного законного владельца объекта капитального строительства, освобождая потерпевшего от бремени доказывания.
Ключевым моментом при решении вопроса допуска негосударственных экспертных организаций к экспертизе проектной документации также является обеспечение их имущественной ответственности. Предполагается, что саморегулирование должно обеспечивать более эффективное, чем государственный регулятор, управление рисками: одни риски контролируются, в частности, посредством механизмов аккредитации, аттестации, контроля соблюдения правил и стандартов, другие — страхуются (индивидуальное и коллективное страхование). Пока статистика такова, что соотношение между числом удовлетворенных страховыми компаниями требований и числом предъявленных к ним требований, в том числе в судебном порядке, приближается к нулю. Чтобы механизм страхования заработал, необходимо дифференцировать группы риска по видам деятельности, выделить и четко обозначить страховые случаи. С учетом сказанного мы предлагаем наряду с аттестацией экспертов ввести обязательное страхование их ответственности как субъектов профессиональной деятельности по аналогии с механизмом страхования оценщиков.
Другим проблемным вопросом по результатам мониторинга Минэкономразвития России является стандартизация видов деятельности, в которых функционируют СРО.
До 2003 года разработка актов нормативно-технического регулирования (ГОСТов, СНиПов и других) велась отраслевыми институтами под контролем государства, которое выделяло на эти цели весьма существенные средства. С введением в действие Федерального закона «О техническом регулировании» государственное финансирование этой деятельности резко сократилось. Разработка новых и актуализация существующих строительно-технических нормативов осуществляется теперь, так сказать, на паритетных началах. На II научно-практической конференции «Саморегулирование в строительном комплексе» вице-президент Национального объединения проектировщиков А. Шамузафаров озвучил следующие цифры. В целях актуализации строительно-технических нормативов в 2011 году НОП аккумулировало 297 миллионов рублей, причем государственное финансирование составляет только 100 миллионов рублей. Остальную часть финансового бремени приняли на себя саморегулируемые сообщества, поскольку содержанием саморегулирования, согласно базовому закону о СРО, являются разработка и установление стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности. На наш взгляд, прерогатива и основной вклад в разработку строительно-технических нормативов должны оставаться за государством. На это ориентирует и Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Согласно статье 11 этого закона, федеральные органы государственной власти осуществляют разработку и утверждение стандартов (норм и правил), а также контроль их соблюдения.
Каковы же возможности по стандартизации аккредитованных Мин-регионом экспертных организаций в случае введения саморегулирования и отсутствия финансовой поддержки государства? Они минимальны, поскольку экспертные организации
—  как правило, субъекты малого предпринимательства, и, даже объединившись в СРО, они не в состоянии потянуть разработку добротных стандартов в финансовом отношении. Тем не менее ситуация не тупиковая.
В настоящее время в сфере про-ектно-экспертных услуг доминирует государственная экспертиза. Услуги по проведению государственной экспертизы проектной документации оказывают уполномоченные субъекты, включая ФГУ «Главгосэкспер-тиза» и его филиалы. Полагаем, что именно ему должна принадлежать пальма первенства и основной объем работы не только по оказанию услуг на договорной основе, но и в области генерирования стандартов и правил в сфере экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В этом и должна заключаться их государственная функция. Все необходимые предпосылки и правомочия — обобщение результатов проводимых экспертиз, разработка методических указаний и инструктивных материалов по организации и проведению экспертизы, внесение предложений по совершенствованию методологии экспертизы проектной документации — в Уставе ФГУ «Глав-госэкспертиза» прописаны.
Позитивный опыт подобного нормотворчества в системе Минрегиона России имеется. Речь идет о серии стандартов организации, выпущенной ФГУ «Федеральный центр технической оценки продукции в строительстве» (ФГУ ФЦС). Данная серия стандартов — СТО ФГУ ФЦС 06-2004, СТО ФГУ ФЦС 44416204-007-2005, СТО ФГУ ФЦС 44416204-008-2005
—  касается систем качества в строительстве. Несмотря на локальный статус этих документов как стандартов организации, на наш взгляд, они могут иметь отраслевую значимость.
Локальные документы, разрабатываемые СРО, должны детально прорабатываться с привлечением «команды» высококвалифицированных специалистов, а не готовиться «на скорую руку» в качестве бутафории, необходимой для допуска к предпринимательской деятельности. Кроме того, мы исходим из того, что стандарт каждого типа деятельности отражает не только и не столько чей-то ограниченный опыт, сколько объективную, отраслевую типологию деятельности. Поэтому без финансовой поддержки государства и создания рабочих групп, с привлечением независимых экспертов, проектировщиков, изыскателей, специалистов ФГУ «Глав-госэкспертиза» будет проблематично разработать полноценные стандарты в сфере экспертизы проектной документации. Это общая задача всех заинтересованных лиц.
Рыночные механизмы не способны автоматически обеспечить публично-правовые интересы в сфере экспертизы проектной документации. Установление (введение) определенных регулятивных механизмов наделения негосударственных экспертных организаций реальными полномочиями в полном объеме просто необходимо.
Один из таких механизмов — аккредитация экспертных организаций — уже реализован. Полагаем, что его следует дополнить процедурой аттестации экспертов, применяемой в настоящее время только по отношению к экспертам государственной проектной экспертизы. Требование наличия в штате аккредитованной организации на постоянной основе аттестованных экспертов-специалистов по всем разделам проектной документации также необходимо. Считаем, что такой механизм аккредитации-аттестации обеспечит качественный состав аккредитованных лиц, уровень доверия к их деятельности и признание результатов такой деятельности. В совокупности с указанными выше механизмами имущественной и профессиональной ответственности он наиболее адекватен современному положению вещей, обеспечивает преемственность и не требует переходного периода.
Председатель Комитета по собственности Государственной Думы РФ, основной идеолог саморегулирования в России В. Плескачевский, на наш взгляд, весьма емко и понятно сформулировал условия, наличие которых необходимо для введения механизма саморегулирования. «Саморегулирование — одна из высших ступеней цивилизованности рынка. Если сами участники рынка понимают, что нужно объединять усилия для совершенствования регулирующих их деятельность норм и правил, если они заинтересованы в дисциплине, в чистоте своих рядов и законности действий, значит, уровень сознания участников рынка достиг той отметки, когда можно говорить о его развитости».
Таким образом, для перехода негосударственной экспертизы проектной документации на саморегулирование необходимо формирование естественной конкурентной среды с присутствием достаточного количества субъектов предпринимательской деятельности в сфере экспертных услуг, способных, объединившись в СРО, выполнять требования базового закона «О саморегулируемых организациях». На сегодняшний день такой среды нет, а введение саморегулирования сверху весьма неоднозначно с точки зрения среднесрочных и долгосрочных последствий. Добровольно-принудительный перевод еще не сформировавшейся системы негосударственной экспертизы проектной документации на рельсы саморегулирования, на наш взгляд, преждевременен. И тем не менее развитие механизмов взаимодействия государства, бизнеса и структур гражданского общества, включая дальнейшее развитие саморегулирования, заложено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Поэтому ничто не мешает начать тестирование механизма саморегулирования в сфере экспертизы проектной документации посредством объединения экспертных организаций в СРО на добровольной основе. В дальнейшем время покажет целесообразность и необходимость этого механизма.
-------------
© Строительная газета №14 от 08.04.2011г.