Строительный форум

Ситуация, которая сложилась на сегодняшний день в области противопожарного нормирования, ничего, кроме горечи и недоумения, не вызывает.
Это — и два закона, определяющих требования в области обеспечения безопасности, и абсолютная неразбериха не только в вопросах применения нормативно-правовых документов, но и в вопросах толкования их требований различными как государственными, так и коммерческими организациями, и усиливающиеся противоречия между государственными структурами в вопросах противопожарного нормирования.

В данной статье мне бы хотелось не просто обсудить все назревшие проблемы, но и попытаться понять: «Настоящее положение — тупик или начало пути»?
С 1 июля 2010 года в нашей стране действуют два федеральных закона в области обеспечения безопасности: Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — ТРПБ) и Федеральный закон от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее — ТРБ). В своих статьях, опубликованных ранее (от 9 июля 2010 года № 27, от 17 сентября 2010 года № 37 и от 5 ноября 2010 года № 44), мной было высказано мнение о данных нормативно-правовых актах. Поэтому речь в статье пойдет не столько о вопросах, связанных с их совместным применением, сколько о проблемах, возникших в процессе реализации законов перед проектировщиками, генподрядчиками и заказчиками (инвесторами), и взаимоотношениях их с государственными структурами, включая надзорные органы.
Ситуация, сложившаяся в сфере противопожарного нормирования, мне в какой-то степени напоминает «двоевластие в период 1917 года», когда оказалось две ветви власти и обе были легитимны.
Два закона, и каждый провозглашает одни и те же принципы: «..защита жизни и здоровья граждан» и распространяется на все этапы жизнедеятельности зданий и сооружений (объектов защиты). Только в каждом законе по своему определен уровень требований к обеспечению безопасности объекта защиты — в ТРБ он минимален, а в ТРПБ он затрагивает очень широкий круг вопросов, включая применение норм прямого действия.
Кроме того, в самом ТРБ отсутствуют основные понятия, определяющие цели закона по обеспечению пожарной безопасности (фактически дана только ссылка в ч.1 ст. 2), а в национальных стандартах и сводах правил, подтверждающих выполнение ТРБ (ст. 6), перечень которых утвержден распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 года №1047, или вообще отсутствуют пожарные требования, или требования, изложенные в них, противоречат нормативным документам по пожарной безопасности, выполнение которых на добровольной основе подтверждает выполнение ТРПБ.
Таким образом, в одном правовом поле действуют два закона, два стандарта безопасности! Мне могут возразить, что требования и ТРБ, и ТРПБ в основном одинаковы и нет никаких проблем в вопросах их применения. Но это на первый взгляд. Рассмотрим, к примеру, вопрос, связанный с соблюдением противопожарных расстояний между зданиями. Согласно ТРПБ, расстояния строго регламентированы, а ч. 6 ст. 15 ТРБ допускает для обоснования отсутствующих противопожарных разрывов использовать любые «…результаты исследований; расчеты и (или) испытания, выполненные по сертифицированным или апробированным или иным способом методикам…», то есть даже методические пособия, применяемые в различных учебных заведениях. Или вопрос, связанный с обеспечением доступа пожарных в помещения здания. В ст. 8 ТРБ доступ пожарных должен быть обеспечен в любое помещение, а в ст. 80 ТРПБ возможность доступа должна обеспечиваться конструктивными, объемно-планировочными и инженерно-техническими решениями (это и устройство систем противодымной защиты, систем автоматического пожаротушения и так далее).
Что делать в такой ситуации? Как не нарушить закон? Ситуация осложняется еще и тем, что и в Минрегионе и в Государственной экспертизе (далее — Экспертиза) все чаще приходится слышать, что ТРПБ «соткан» из противоречий, не совершенен и не сопоставим с реалиями сегодняшнего дня и необходимо в первую очередь выполнять требования ТРБ, так как, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с последними изменениями в редакции Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 385-ФЗ), именно в нем установлены особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности. Значит, можно игнорировать требования ТРПБ? А как тогда быть с ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы? Самое интересное даже не это, интересно то, что никто не собирается отказываться от использования при рассмотрении проектных материалов и ТРПБ.
Довольно странная получается картина, и поражает то, что Министерство регионального развития Российской Федерации (далее — Мин-регион) и Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС) хранят по этому поводу молчание. Никаких комментариев! Нельзя требовать соблюдения одного закона, забывая при этом о другом!
Не думаю, что в прокуратуре будут отдавать предпочтение одному из законов, поэтому необходимо в самое ближайшее время исключить любую возможность использования двойных стандартов и подходов в решении вопросов по обеспечению пожарной безопасности. Возможность выбирать — неплохая возможность, но она не должна создавать условия, которые будут способствовать нарушению закона.
Далее — проектирование объектов, в том числе уникальных.
Согласно ч. 2 ст. 78 ТРПБ «Для зданий, сооружений, строений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, на основе требований настоящего Федерального закона должны быть разработаны специальные технические условия…» и ст. 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в редакции Федерального закона от 9 ноября 2009 года № 247-ФЗ: «Для объектов защиты, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, разрабатываются специальные технические условия…». Казалось бы, все понятно, но это не так.
Первое — это вопрос согласования.
До введения в действие приказа Минрегиона от 21октября 2010 года № 454 «О внесении изменений в приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от
I  апреля 2008 года № 36 «О Порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства» достаточно было получить согласование МЧС и утвердить СТУ в Минрегионе. Теперь необходимо еще и дополнительно пройти Нормативно-технический совет в Минрегионе, задача которого — подготовка рекомендаций о согласовании СТУ либо в отказе в их согласовании.
Мне довольно трудно давать оценку установленному в настоящее время процессу согласования, я не юрист, а пожарный, но понять ее не могу! В указанной выше ст. 20 ФЗ-69 четко определено, что СТУ должны согласовываться с Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности в РФ, которым, согласно Указу Президента Российской Федерации от
II  июля 2004 года № 868, является МЧС, а не Минрегион. Почему разработчики СТУ обязаны два раза отстаивать разработанные компенсирующие мероприятия и в МЧС, и в Минрегионе? И это притом, что в совете Минрегиона присутствуют представители МЧС. Не думаю, что данная ситуация устраивает всех, кто связан с проектированием и строительством. Подтверждением тому может служить опубликованный недавно проект федерального закона «О внесении изменений в статью 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации и в статью 6 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», в котором предусматривается передача функций по согласованию СТУ в экспертные организации, аккредитованные в соответствующем порядке. Было бы очень логично, если бы в круг этих организаций входили бы и такие объединения, как Негосударственная экспертиза проектов, задачей которой является экспертиза всей проектной документации, а все эксперты проходят обязательную аккредитацию в уполномоченном органе исполнительной власти.
Второе. Все, кто занимается вопросами разработки и согласования СТУ, скажут вам, что если в СТУ представлены требования, отличные от требований, изложенных в ТРПБ, то они просто не пройдут согласование ни в МЧС, ни в Минрегионе.
Тогда может мне кто-нибудь объяснить — а где логика? Для чего тогда разрабатывать СТУ на объект, на которые отсутствуют нормативные требования по пожарной безопасности, не нарушая при этом все положения ТРПБ, в котором эти требования отсутствуют?
По сути СТУ должны представлять собой фактически совершенно новый нормативный документ, определяющий требования по обеспечению пожарной безопасности конкретно для данного здания, с проведением соответствующих расчетов и обоснований. Кстати, и ст. 6 ТРБ указывает на необходимость разработки СТУ при отсутствии требований.
Следующее. Применение нормативных документов при проектировании противопожарной защиты.
К нормативным документам по пожарной безопасности относятся Своды правил (далее — СП) и Стандарты, содержащие требования пожарной безопасности (ч. 3 ст. 4 ТРПБ).
Данные документы носят рекомендательный характер (ст. 2 184-ФЗ), и их применение на добровольной основе является достаточным условием соблюдения ТРПБ (ч. 4 ст. 16 184-ФЗ). В случае проведения расчета пожарного риска необходимо только выполнение в полном объеме требований ТРПБ (ст. 6 ТРПБ), а несоблюдение СП не может оцениваться как несоблюдение регламента (ч. 4 ст. 16 184-ФЗ). Значит, ни один надзорный орган не может требовать обязательного выполнения СП? Ведь это не просто противоречит требованиям вышеизложенных нормативно-правовых актов, но и ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющих предмет деятельности Экспертизы. А как на практике? На практике получается все совершенно наоборот. При наличии в составе раздела проекта «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности» расчета пожарного риска Экспертиза требует и выполнение СП. Мне в какой-то степени понятна позиция Экспертизы — эксперт ставит свою подпись под Заключением, несет персональную ответственность, но тогда тем более не может быть даже намека на отступление от закона! Разве не так? Странно, что приходится об этом писать, и очень бы не хотелось, чтобы «желания» экспертов не выходили за рамки законов!

Другой немаловажный вопрос — трактовка требований, положений ТРПБ.
Почему много проблем возникает при согласовании СТУ и проектов в надзорных органах? Да потому, что многие положения закона написаны таким образом, что позволяют экспертам толковать их по-своему, а так не должно быть. Ведь еще на конференции, прошедшей 16 октября 2009 года в Комплексе градостроительной политики и строительства города Москвы по обсуждению вопросов, связанных с введением ТРПБ в Москве, представителями МЧС было заявлено, что в самое ближайшее время выйдет комментарий к каждой статье ТРПБ. Прошло полтора года! А работать и проектировать надо.
Как быть, например, с вопросом по устройству эвакуационных выходов из помещений различного класса функциональной пожарной опасности. Так, части здания различной функциональной пожарной опасности на основании требований ч. 9 ст. 89 ТРПБ должны быть обеспечены самостоятельными эвакуационными выходами, а согласно ст. 2 ТРПБ, эвакуационный выход — это выход, ведущий на пути эвакуации (коридор, лестничная клетка). Значит, при размещении в одном здании (комплексе) помещений с различными классами функциональной пожарной опасности, выделенных противопожарными преградами, например торговый центр с кинотеатром, возможно устройство общих лестничных клеток как для магазинов, так и для кинотеатра? Да и в разъяснениях, данных сначала Госстроем России (письмо от 23 июля 2002 года № 9-18/570), а в последующем и Минрегио-ном (письмо от 14 июля 2009 года № 21927-ИП108), данное решение получило свое подтверждение. Однако при рассмотрении СТУ в надзорных органах и проектов в Экспертизе настаивают на устройстве для каждой части здания самостоятельных лестничных клеток! И это несмотря на то, что проводится расчет пожарного риска, и в зданиях такого типа предусматривается полный комплекс систем противопожарной защиты, включающий в себя устройство систем пожаротушения, противодымной защиты (в том числе подпор воздуха при пожаре в данные лестничные клетки) и т. п. Как быть? Как доказать инвестору, что его вполне законные планы по реализации инвестиционных контрактов на строительство или торгового центра, или многофункционального комплекса, включающего в себя гостиницу и офисный центр, например, не могут быть реализованы? Кто еще, как не надзорные органы, должен стоять на страже закона? Больше некому!
В заключение статьи попытаюсь ответить на поставленный в самом начале вопрос: «Настоящее положение — тупик или начало пути?» Я думаю, что только начало. Пускай сделан один шаг вперед и два назад, но это процесс движения. Следующим шагом, мне кажется, должно быть приведение ТРПБ в соответствие с требованиями ч. 1 ст. 7 184-ФЗ и в соответствие с ТРБ, тем более в настоящее время, когда идут процессы по сближению (гармонизации) требований отечественных норм со стандартами Европейского союза, в том числе и со стандартами на строительное проектирование — Ев-рокодами, и начато сближение систем нормативных документов стран таможенного союза и ЕврАзЭС.

© Владимир ТИМОШИН, инженер пожарной безопасности, член-корреспондент Всемирной академии наук комплексной безопасности, эксперт в области пожарной безопасности.
Источник: Строительная газета №31